"Mit Dokumentenmanagement in einer anderen Liga"

Erfahrungsbericht der Stadt Olpe

Als eine der ersten Kommunen hat die nordrheinwestfälische Stadt Olpe (rd. 26.000 Einwohner) im Jahre 2004 die flächendeckende Umstellung auf ein Dokumentenmanagementsystem vorgenommen.

Nach über 4 Jahren Einsatz auf über 90 Büroarbeitsplätzen im Rathaus legt die Stadt Olpe nunmehr einen ersten Erfahrungsbericht über die Auswirkungen auf die Geschäftsprozesse vor.

Im Ergebnis ist festzustellen, dass durch die Umstellung auf die digitale Akte in allen Bereichen der Verwaltung eine erheblich wirtschaftlichere Leistungserstellung erreicht werden konnte. Geschäftsprozesse haben sich in nahezu allen Verwaltungsbereichen erheblich verändert und mussten teilweise sogar völlig neu definiert werden.

Ausgangssituation

Im Rahmen eines intensiven Auswahlverfahrens hat sich im Jahre 2003 eine von der Kommunalen Datenzentrale Westfalen-Süd initiierte Projektgruppe für den Einsatz des von der Fa. Held angebotenen Verfahrens Regisafe IQ entschieden. Ausschlaggebend für diese Entscheidung war das Ergebnis einer auf die hiesige Verfahrensumgebung abgestellten Nutzwertanalyse. Insbesondere in Bezug auf die Schnittstellenproblematik zu eingesetzten PC- und Hostverfahren, die Suchfunktionalität und die Bedienbarkeit wusste Regisafe am Besten zu überzeugen.

Wichtig für die Führung einer digitalen Akte ist natürlich die vollständige und komfortable Ablage des e-Mail-Verkehrs. Hier unterstützt Regisafe nicht nur das Kommunikationssystem „Outlook“ als Standardlösung; es konnte auch eine Anbindung an das hier eingesetzte „GroupWise-Verfahren“ realisiert werden. Regisafe ist zum Stichtag 1.5.2004 flächendeckend in allen Ämtern eingeführt worden.

Erfahrungen aus dem Einführungsprozess

Obwohl es sich – neben der Umstellung auf NKF - um das wohl umfassendste EDVEinführungsprojekt bei der Stadtverwaltung Olpe gehandelt hat, ist diese Phase bis auf die üblichen Handlingsprobleme absolut reibungslos verlaufen.

Die nachfolgenden Ausführungen sollen im Wesentlichen aufzeigen, wie der Einführungsprozess eines komplexen DMS-Verfahrens in kleinen und mittleren Verwaltungen auch ohne teure Strategie- und Umsetzungskonzepte pragmatisch möglich ist und erfolgreich gestaltet werden kann:

Während es in größeren Verwaltungen sehr wahrscheinlich geboten erscheint, die Einführung eines DMS sukzessive ämter- oder fachbereichsbezogen zu organisieren, ist die stichtagsbezogene Variante in Kommunen der Größenklassen 5 und 6 ganz sicher eine wirtschaftliche Alternative, da sich Verbesserungen in den Verwaltungsabläufen am Besten realisieren lassen, wenn innerhalb der Verwaltung von Anfang an nach einheitlichen Strukturen gearbeitet wird
Festlegung an eine – neue oder alte – verbindliche Aktenplanstruktur (in Olpe sind wir im Zuge der Einführung des DMS vom KGST-Aktenplan auf den Einheitsaktenplan des Städte- und Gemeindebundes gewechselt)
Regelmäßige Durchführung hausinterner Workshops zur Verbesserung des Handlings und der Nutzung des „Know-Hows“ für die gemeinsame Weiterentwicklung des Projektes
Einführung einer "best practice" zur Steigerung der Mitarbeiter-Motivation und zügigen Weitergabe innovativer Ideen aus der Belegschaft
Einsatz einer qualifizierten Bürokraft als „Trainerin“ für vor-Ort-Termine außerhalb von Workshops und ständige Ansprechpartnerin (in Olpe Sekretärin des Hauptamtsleiters)
parallele Verwaltung von elektronischen- und papierbasierten Dokumenten zumindest in der Einführungsphase.

Übergang zur rein elektronischen Aktenführung

Bereits nach Abschluss der ca. einjährigen Einführungsphase war eine in der Praxis häufig gemachte Beobachtung, dass die Ämter selbst sehr bemüht waren, möglichst schnell und vollständig auf die digitale Akte umzusteigen. Es hatte sich offenbar sehr rasch die Erkenntnis durchgesetzt, dass es einfacher und bequemer ist, wenn die Dokumente bei Bedarf in sekundenschnelle über das DMS abgerufen werden und problemlos weiterverarbeitet werden können. Organisatorische Vorgaben nach Beendigung der Einführungsphase:

Priorität der – ausschließlichen - digitalen Aktenführung
Führung der parallelen Papierakte beschränkt auf formelle Verwaltungsverfahren, während lfd. Projekte oder wenn aus sonstigen Gründen (Bedeutung des Schriftstückes/Vorganges bzw. wenn Dokumente archivarisch relevant sind) die Führung der Papierakte angesagt ist
Änderung der Netzwerkzugriffe: Einrichtung von Lesezugriffen ohne die Möglichkeit der Schriftgutablage
Übernahme von Altakten nur, wenn unter Kosten-Nutzen-Gesichtspunkten wirtschaftlich vertretbar

Optimierung der organisatorischen Rahmenbedingunge

Auf die wachsenden Anforderungen an die digitale Aktenführung haben wir in Olpe mit einer Reihe flankierender organisatorischer Maßnahmen reagiert.

Beispiele:

Druck eines Barcodes auf allen neu erstellten Dokumenten zur Vereinfachung der Ablage der unterschriebenen Dokumente
Anschaffung von zusätzlichen dezentralen Scannern, um den Bedarf der Ämter zum Einscannen externer Dokumente wie auch von Altakten zu befriedigen

Praktische Beispiele für die digitale Aktenführung

A) Die komplette digitale Akte unter Verzicht auf die Ablage von Papierdokumenten ist exemplarisch für folgende Vorgänge/Bereiche bereits realisiert:

Bereich	Aufgabe
Organisation	- Schadenfälle Eigenschaden-, Haftpflicht- und Sachversicherungen - Organisationsangelegenheiten - Presse- und Öffentlichkeitsarbeit - Städtepartnerschaftangelegenheiten - Repräsentationsangelegenheiten - Mitgliedschaft/Kontakt zu Kommunalen Spitzenverbänden - Betreuung Internet und Intranet - Zahlung von Aufwandsentschädigungen und Sitzungsgeldern - Abwicklung von Europa-, Bundestags-, Landtagswahlen (Akten für Kommunalwahlen werden aus archivarischen Gründen zusätzlich auch in Papierform geführt) - Akten der Dienstfahrzeuge - EDV-Geräte- und Verfahrensakten - Akten für den Arbeitsschutz - Beschaffungen; Bestellungen und Rechnungen - Personalabrechnungen
Kämmerei	- Kassenanweisungen (Papierdokumente werden derzeit noch aufbewahrt aber nur noch chronologisch abgeheftet) - Gewerbesteuerakten (für alle Neuzugänge ab 2008, Altakten müssen noch eingescannt werden) - Beteiligungsverwaltung
Ordnung / Feuerwehr	- Allgemeine Ordnungsanlegenheiten - Gewerbeangelegenheiten - Einwohnermeldeangelegenheiten - Zivilrechtsangelegenheiten - Strafrechtsangelegenheiten - Schiedsmannswesen - Überwachung des ruhenden Straßenverkehrs
Schulen / Kultur / Sport	- Schulentwicklungsplanung - Allgemeine Angelegenheiten des Schulträgers - Verwaltung der Schulgebäude, und sonstigen Schuleinrichtungen inkl. Überlassung an Dritte - Beschaffung und Verwaltung von Lehr- und Lernmitteln, sonstiger Geschäftsbedarf - Schülerangelegenheiten - Mitwirkung in Personalangelegenheiten der Schulleiter und stellv.Schulleiter - Sämtliche Sportangelegenheiten - Sämtliche Kulturangelegenheiten
Soziales	- Altakten BSHG - Sämtliche Sozialversicherungsangelegenheiten Spätaussiedler betreffende Aufgaben - Ausstellung von Unbedenklichkeitsbescheinigungen bei Einbürgerungen - Zusammenarbeit mit Trägern der freien Wohlfahrtspflege - Bereich Jugendhilfe - Wohngeld
Gebäude- bewirtschaftung	- Bewirtschaftung der Schulen - Bewirtschaftung Mietwohnungen - Bewirtschaftung Parkhäuser - Geräte + Ausstattung der Schulen - Schadensfälle - Hausmeisterangelegenheiten - Allg. Unterhaltung Schulgebäude - Spielplätze
Baubetriebshof	- Sämtlicher allgemeiner Schriftverkehr - Wetteraufzeichnungen Winterdienst / Wetterdaten - Führung der Kfz-Akten - Inventarisierung/Geräteverzeichnis - Schadenfälle Haftpflicht Kfz - Leistungsverrechnung Baubetriebshof
Grundstücks- verwaltung	- Pachtakten

B) „Zweigleisige“ Aktenführung
Ein „Nebeneinander“ in Form der digitalen Aktenführung und der Vorhaltung einer
Papierakte ist aktuell noch

teilweise in Bereichen mit förmlichen Verwaltungsverfahren erforderlich oder
aus rein pragmatischen Gründen auch in Bereichen mit größeren lfd. Aktenvorgängen (z.B. Hoch- und Tiefbaumaßnahmen – zumindest bis zur Fertigstellung) gängige Praxis.

Beispiele:

Bereich	Aufgaben
Organisation / Personal	- teilweise in Bereichen mit förmlichen Verwaltungsverfahren erforderlich oder - aus rein pragmatischen Gründen auch in Bereichen mit größeren lfd. Aktenvorgängen (z. B. Hoch- und Tiefbaumaßnahmen – zumindest bis zur Fertigstellung) gängige Praxis.
Kämmerei	- Abfallentsorgung
Ordnungsamt	- Verwaltungsrechtsangelegenheiten - Preisüberwachung - Straßenordnung - Straßenreinigung - Immissionsschutz - Hundehaltung
Soziales	- Grundsicherungsakten
Bauordnung	- Bauakten - Akten der Bauleitplanung
Baubetriebshof	- Winterdienstbücher
Grundstücksverwaltung	- Grundstücksakten

C) Archivierung von analogem und digitalem Schriftgut
In Absprache mit dem Landesarchivamt und dem Archivar der Stadt Olpe haben wir uns hier auf folgende Regelung verständigt:

Akten, die analog angefangen und bis zur z.d.A.-Schreibung analog geführt wurden, sind - auch wenn sie zu Gebrauchszwecken digitalisiert werden – dem Archiv sowohl in Papierform als auch in digitaler Form zu übergeben.
Von allen Akten, die analog angefangen, im Laufe der Bearbeitung dann irgendwann digitalisiert und digital weitergeführt wurden, ist auch der Papierteil anbietungspflichtig.
"Born digital"-Akten sind in elektronischer Form dem Archiv zuzuführen. Im Bearbeitungsweg angefallenes analoges Schriftgut (eingehende Schreiben) ist kassabel, insofern es Teil der elektronischen Akte geworden ist.

D) Vorlage digitaler Akten in Rechtsstreitigkeiten
Da die Möglichkeit der Beglaubigung jedes eingescannten Dokuments aus rechtlichen (und wahrscheinlich auch aus praktischen) Gründen nicht gegeben ist, muss davon ausgegangen werden, dass der Beweiswert des Ausdrucks eines elektronischen Dokuments dem des Originals nicht gleichsteht.

Aus diesem Grunde besteht in gerichtlichen Verfahren immer das Risiko, dass die Stadt Olpe unterliegt, weil wir ggfls. nicht in der Lage sind, mittels der (bereits vernichteten) Papierunterlagen den Urkundenbeweis zu führen. Dieses Risiko ist jedoch begrenzt und kalkulierbar, da

gerichtliche Verfahren, in denen es auf den Urkundenbeweis ankommt, äußerst selten sind (vgl. Viefhues, Das Gesetz über die Verwendung elektronischer Kommunikationsformen in der Justiz, NJW 2005, 1009, 1013),
die Summe, die der Stadt auf diese Weise in einem Verfahren verloren gehen kann, häufig begrenzt ist (z. B. beim Verwarnungsgeld im ruhenden Straßenverkehr),
die Ersparnis, die die Vernichtung der Papierunterlagen bringt, in den meisten Fällen deutlich höher zu bewerten ist als das o.g. Risiko.

Unter diesem Aspekt werden wir künftig die digitale Aktenführung verstärkt auch für die Bereiche mit formellen Verwaltungsverfahren ausweiten. Die Zustimmung zur ausschließlich elektronischen Aktenführung wird in diesen Fällen in erster Linie davon abhängig gemacht, dass die haushaltsrechtlichen Bestimmungen bezüglich der Aufbewahrungsvorschriften eingehalten werden. Soweit die Stadt Olpe – wie z. B. in Sozialhilfeangelegenheiten – nur Delegationsnehmer ist, stehen wir in Verhandlungen mit der Aufsichtsbehörde, hier ebenfalls der rein digitalen Aktenführung zuzustimmen.

E) Sonstige Projekte
Was in anderen Kommunen ohne flächendeckenden Einsatz eines DMS-Systems als großer Teilerfolg bei den Modernisierungsbemühungen öffentlich gemacht wird, haben wir aufgrund der umfassenden Funktionalität des eingesetzten Verfahrens quasi als „Nebenprodukt“ realisiert. Solche Projekte sind z. B. gewesen:

Digitalisierung des Papierarchivs für Kassenbelege - Jeder in Regisafe berechtigte Anwender kann zu jedem Zahlungsvorgang die eingescannte Anordnung, das Vorkontierungsblatt und die
sonstigen Belege (Rechnung etc.) vom Arbeitsplatz aufrufen. Die Regelung hat zu enormen Arbeitserleichterungen in der Stadtkasse (Papierbelege werden nur noch tage- und stapelweise abgelegt) und auch bei den anordnenden Stellen (Verzicht auf Rechnungskopie) geführt.
Einführung der digitalen Steuerakte - Automatisierte Übernahme der Veranlagungsbescheide, Einscannen der Meßbescheide, Digitalisierung des eingehenden Schriftverkehrs, Erstellung und Ablage der übrigen Dokumente
Einführung der digitalen Pachtakte
Vertragsmanagement für Miet- und Wartungsverträge im Rahmen der zentralen Gebäudebewirtschaftung
Inventarisierung der EDV-Hardware und Führung der Geräteakten
Einführung der digitalen Fundakte
Digitalisierung der Altbestände des Einwohnermeldeamtes - Diese Maßnahme hat ganz erhebliche Erleichterungen gebracht, da die in Bürgerbüros oder Einwohnermeldeämtern üblichen Recherchen in den Altbeständen der Meldedateien komplett entfallen sind.
Einrichtung eines digitalen Bildarchivs - Erstmals besteht die Möglichkeit, die Vielzahl der in allen Verwaltungsbereichen erstellten digitalen Bilder strukturiert abzulegen und damit allen Dienststellen zur weiteren Verwendung anzubieten.
Digitalisierung der Personalabrechnungsbelege

Allgemeine Erfahrungswerte

Keine andere Software ist für den Ablauf der Büroarbeit so prägend wie ein Dokumentenmanagementsystem. Nach einem inzwischen 4-jährigen überaus erfolgreichen Praxistest ist diese Software für alle Verwaltungsbereiche bei der Stadt Olpe unverzichtbarer Bestandteil der Büroarbeit geworden.

Optimierung der Zugriffszeiten
In allen Verwaltungsbereichen konnte mit dem eingesetzten DMS-Verfahren eine signifikante Beschleunigung der Arbeitsprozesse festgestellt werden. Der in erster Linie in den Sekretariaten entstehende Mehraufwand für die Scantätigkeit wird durch die Zeiteinsparungen bei der Suche und Bereitstellung der Aktenvorgänge mehr als wettgemacht.

Verbesserung von Geschäftsprozessen
Wie an anderer Stelle bereits erläutert, mussten vor dem Hintergrund freigewordener Ressourcen in Teilbereichen Arbeitsvorgänge völlig neu definiert werden. Die Büroarbeit in Olpe hat Dank des Einsatzes eines modernen Dokumentenmanagementsystems ein neues „Gesicht“ bekommen.

Änderung der Kommunikationswege intern
Zum 1.5.2008 haben wir die in den meisten Rathäusern üblichen Umläufe der Gesetz- und Verordnungsblätter und anderer Literatur unter Hinweis auf die langen Laufzeiten eingestellt. Neuerdings erfolgt der „Umlauf“ ganz einfach per Mail gleichzeitig an alle Führungskräfte, die bei Bedarf (z. B. nach Studium des Inhaltsverzeichnisses) auf die in Regisafe eingescannten Dokumente zurückgreifen können.

Änderung der Kommunikationswege extern
Auch ist festzustellen, dass sich im Laufe der Zeit die externen Kommunikationswege erheblich verändert haben. Das gilt sowohl für den Posteingang (nach Sichtung durch den Amtsleiter wird die Post - während der Testphase z. Zt. nur im Hauptamt - den Mitarbeitern als gescanntes Dokument in ein persönliches Postfach gestellt) als auch für den Postausgang. Hier besteht die Regelung, dass alle Geschäftspost (Schreiben an Behörden, Verbände, Firmen etc) grundsätzlich als PDF-Dokument (unterschriebener Kopfbogen ggfls. incl. Anlagen) aus dem Verfahren heraus als eMail an den Adressaten versandt wird. Hier sind drei positive Aspekte zu beobachten:
- die Zustellung der Post erfolgt 2 bis 4 Tage schneller
- als Reaktion hierauf hat der externe e-Mail-Verkehr erheblich zugenommen
- die jährlichen Portokosten konnten um ca. 10.000 Euro gesenkt werden
- Reduzierung des Bedarfs an Aktenflächen

Durch die sukzessive Nacherfassung von Altakten hat sich im Laufe der Zeit außerdem herausgestellt, dass mehrere Aktenräume in zusätzliche Büroflächen umgewandelt werden konnten. Legt man hier die von der KGST ermittelten Raumkosten zugrunde, haben sich auch hier bereits erhebliche Einsparungen ergeben.

Optimierung der Datensicherung
Neu in den Fokus der wirtschaftlichen Betrachtung bezüglich des Einsatzes eines DMS-Verfahrens ist in letzter Zeit verstärkt auch der Aspekt der zentralen Datensicherung gerückt. Hier ist generell zunächst festzustellen, dass ein DMS-Verfahren eine komprimierte Dokumentenablage ermöglicht. Während sich bei Verwaltungen mit herkömmlicher Datensicherung die Datenmengen potenzieren, konnten wir das Datenvolumen für die reine Ablage der Textdokumente vergleichsweise erheblich reduzieren. Diese Entwicklung hat wirtschaftliche Auswirkungen in der Form, dass Neuinvestitionen in die Technik für die Datensicherung entweder nicht notwendig sind oder erst zu einem späteren Zeitpunkt geleistet werden müssen. Bei Kommunen, die wie die Stadt Olpe einem Rechenzentrum angeschlossen sind, dürfte dies zumindest auf der Zeitschiene zu einer deutlichen Entlastung bei den Kosten für die zentrale Datensicherung führen.

Fazit und Ausblick

Die aufgezeigten Beispiele machen deutlich, dass die Einführung eines Dokumentenmanagementsystems auch unter wirtschaftlichen Aspekten eine sehr lukrative Investition darstellt.

In Olpe haben sich die mit dem Einsatz des DMS-Systems angestrebten Ziele bezüglich einer wirtschaftlicheren Leistungserstellung voll erfüllt. Dass für alle Mitarbeiter die Verwaltungsvorgänge schneller und transparenter geworden sind, ist außerdem ein weiterer, nicht zu vernachlässigender Teilaspekt.

Insbesondere konnte das mit der Umsetzung des Projektes ursprünglich primär verbundene Ziel, sowohl das erstellte als auch eingehende digitale Schriftgut systematisch abzulegen und die Daten nutzbringend für eine Weiterverarbeitung zu verwerten, in vollem Umfang erreicht worden.

Die Akzeptanz des DMS-Verfahrens wird auch an den folgenden Eckdaten (bezogen auf die Größenordnung der Stadt Olpe) deutlich:
- Aktuelle Anzahl der Schriftstücke/Vorgänge = 310.000
- Anzahl der im Adressbuch gespeicherten Adressen = 12.000

Mit einem modernen Dokumentenmanagementsystem spielt man nach den bisher gewonnenen Eindrücken EDV-technisch gesehen in einer anderen Liga. Es ist das ideale Werkzeug, Verwaltungsarbeit in einer neuen Dimension „live“ zu erleben. Wir sind in Olpe sicher, mit Regisafe IQ über ein wirtschaftliches und leistungsfähiges DMS-Verfahren zu verfügen, das auf Dauer einen bürgerorientierten Service gewährleistet und zudem auch den Anforderungen an die Realisierung moderner EGovernmentstrukturen gerecht wird. Die neu gewonnene Flexibilität bei der Umsetzung von Maßnahmen zur Verwaltungsmodernisierung werden wir u. a. auch durch die in nächster geplante Anbindung des Dokumentenmanagement-Systems an eine neue VOIP-Telefonanlage unter Beweis stellen können. Eine weitere – und ohne den Einsatz eines DMS-Verfahrens nicht zu realisierende - Verbesserung des Bürgerservice bei Telefonauskünften durch einen direkten Zugriff auf den mit dem Anrufer aktuell geführten Schriftverkehr ist dann die primäre Zielsetzung.

Georg Schnüttgen
Leiter Hauptamt Stadt Olpe

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